Por qué fracasan los países (64 page)

Estas instituciones económicas extractivas de nuevo recibieron el apoyo de instituciones políticas extractivas. El presidente Mubarak tenía previsto empezar una dinastía política y estaba preparando a su hijo Gamal para que lo sustituyera. Su plan terminó súbitamente por la caída de su régimen extractivo a principios de 2011 frente al malestar generalizado y a las manifestaciones que tuvieron lugar durante la denominada primavera árabe. Durante el período en el que Nasser era presidente, había algunos aspectos inclusivos de las instituciones económicas y el Estado realmente abrió el sistema educativo y proporcionó oportunidades que el régimen anterior del rey Farouk no había ofrecido. Sin embargo, fue una combinación inestable de instituciones políticas extractivas con cierta inclusividad de instituciones económicas.

El resultado inevitable, que llegó durante el reino de Mubarak, fue que las instituciones económicas se hicieron más extractivas, lo que reflejó el reparto del poder político en la sociedad. En cierto sentido, la Primavera Árabe fue una reacción a esto, no solamente en Egipto, sino también en Túnez. Las tres décadas de crecimiento tunecino bajo instituciones políticas extractivas empezaron a dar un giro radical cuando el presidente Ben Ali y su familia comenzaron a aprovecharse más y más de la economía.

 

 

Por qué fracasan los países

 

Los países fracasan desde el punto de vista económico debido a las instituciones extractivas. Éstas mantienen en la pobreza a los países pobres y les impiden emprender el camino hacia el crecimiento económico. Esto ocurre hoy en día en África, en lugares como Zimbabue y Sierra Leona; en Sudamérica, en países como Colombia y Argentina; en Asia, en países como Corea del Norte y Uzbekistán, y en Oriente Próximo, en países como Egipto. Aunque existen diferencias notables entre ellos. Algunos son tropicales, otros son de latitudes templadas. Unos eran colonias de Gran Bretaña; otros, de Japón, España y Rusia. Tienen historias, lenguas y culturas muy distintas. Pero lo que todos tienen en común son las instituciones extractivas. En todos ellos, la base de estas instituciones es una élite que diseña instituciones económicas para enriquecerse y perpetuar su poder a costa de la vasta mayoría de las personas de la sociedad. Las distintas historias y estructuras sociales de los países conducen a las diferencias en la naturaleza de las élites y en los detalles de estas instituciones extractivas. Sin embargo, la razón por la que persisten estas instituciones extractivas siempre está relacionada con el círculo vicioso, y las implicaciones de estas instituciones en términos de empobrecimiento de sus ciudadanos son similares, aunque su intensidad difiera.

En Zimbabue, por ejemplo, la élite incluye a Robert Mugabe y al corazón del ZANU-PF, que encabezaron la lucha anticolonial en los setenta. En Corea del Norte, son la camarilla alrededor de Kim Jong Il y el Partido Comunista. En Uzbekistán, son el presidente Islam Karímov, su familia y sus cómplices reinventados de la era de la Unión Soviética. Esos grupos, evidentemente, son muy distintos, y estas diferencias, junto con las variadas políticas y economías que gobiernan, implican que la forma específica que adoptan las instituciones extractivas difiera. Por ejemplo, como Corea del Norte fue creada por una revolución comunista, toma como modelo político el gobierno de partido único del Partido Comunista. A pesar de que Mugabe realmente invitó al poder militar de Corea del Norte a Zimbabue en los ochenta para que masacrara a sus adversarios de Matabelelandia, este modelo de instituciones políticas extractivas no es aplicable en Zimbabue. Debido a la forma en la que llegó al poder en la lucha anticolonial, Mugabe tuvo que camuflar su dominio con elecciones, incluso si durante un tiempo consiguió crear realmente un Estado de partido único consagrado por la Constitución.

En cambio, Colombia ha tenido una larga historia de elecciones, que aparecieron históricamente como método para compartir poder entre los partidos liberales y conservadores tras la independencia de España. Tanto la naturaleza de sus élites como sus cifras son distintas. En Uzbekistán, Karímov podía secuestrar los restos del Estado soviético, lo que le dio un aparato fuerte para suprimir y asesinar a las élites alternativas. En Colombia, la falta de autoridad del Estado central en ciertas partes del país ha conducido de forma natural a élites mucho más fragmentadas; de hecho, tan fragmentadas que, en ocasiones, se asesinan entre sí. Pero, a pesar de la variedad de élites e instituciones políticas, estas instituciones a menudo consiguen consolidar y reproducir el poder de la élite que las creó. Otras veces, las luchas internas que producen conducen al colapso del Estado, como en Sierra Leona.

Así como distintas historias y estructuras implican diferencias en la identidad de las élites y la información de las instituciones políticas extractivas, también difieren los detalles de las instituciones económicas extractivas que establecen las élites. En Corea del Norte, las herramientas de extracción también fueron heredadas de los comunistas: la abolición de la propiedad privada, la industria y las granjas dirigidas por el Estado.

En Egipto, la situación era bastante similar bajo el manifiesto régimen militar socialista creado por el coronel Nasser a partir de 1952. Nasser se puso del lado de la Unión Soviética en la guerra fría, expropió inversiones extranjeras, como el canal de Suez, de propiedad británica, y nacionalizó gran parte de la economía. Sin embargo, la situación en Egipto en los cincuenta y los sesenta fue muy distinta a la de Corea del Norte en los cuarenta. Fue mucho más fácil para los norcoreanos crear una economía de estilo comunista más radical, puesto que pudieron expropiar los antiguos bienes japoneses y basarse en el modelo económico de la Revolución china.

En cambio, la Revolución egipcia fue más bien un golpe de Estado organizado por un grupo de oficiales militares. Cuando Egipto cambió de bando durante la guerra fría y se hizo prooccidental, era relativamente fácil, y oportuno, para el poder militar egipcio, pasar de la orden central al capitalismo clientelar como método de extracción. De todas formas, la mejora del resultado económico de Egipto, en comparación con Corea del Norte, fue consecuencia de la naturaleza extractiva más limitada de las instituciones egipcias. Al carecer del control asfixiante del Partido Comunista de Corea del Norte, el régimen egipcio tuvo que aplacar a su población de una forma que no fue necesaria para el régimen norcoreano. Otra razón fue que el capitalismo clientelar genera ciertos incentivos para la inversión, como mínimo entre los favorecidos por el régimen, mientras que dichos incentivos no existen en absoluto en Corea del Norte.

Todos estos detalles son importantes e interesantes, pero las lecciones más críticas se encuentran en la perspectiva global, que revela que, en cada caso, las instituciones políticas extractivas han creado instituciones económicas extractivas, que han transferido la riqueza y el poder hacia la élite.

La intensidad de la extracción en esos países distintos obviamente varía y tiene consecuencias importantes para la prosperidad. En Argentina, por ejemplo, la Constitución y las elecciones democráticas no funcionan bien para fomentar el pluralismo, pero funcionan mucho mejor que en Colombia. Como mínimo, el Estado puede atribuirse el monopolio de la violencia en Argentina. En parte como consecuencia, la renta per cápita en Argentina es el doble que la de Colombia. Las instituciones políticas de ambos países hacen un trabajo mucho mejor a la hora de limitar a las élites que las de Zimbabue y Sierra Leona, y, en consecuencia, Zimbabue y Sierra Leona son mucho más pobres que Argentina y Colombia.

El círculo vicioso también implica que, incluso cuando las instituciones extractivas conducen al hundimiento del Estado, como en Sierra Leona y Zimbabue, no se produce un fin definitivo del control por parte de estas instituciones. Ya hemos visto que las revoluciones y las guerras civiles, que se pueden dar durante las coyunturas críticas, no conducen necesariamente al cambio institucional. Los acontecimientos de Sierra Leona desde el fin de la guerra civil en el año 2002 ilustran claramente esta posibilidad.

En 2007, en unas elecciones democráticas, el viejo partido de Siaka Stevens, el APC, volvió al poder. A pesar de que el hombre que ganó las elecciones presidenciales, Ernest Bai Koroma, no tenía ninguna conexión con los viejos gobiernos del APC, sí que la tenían muchos miembros de su gabinete. Dos de los hijos de Stevens, Bockarie y Jengo, incluso fueron nombrados embajadores en Estados Unidos y Alemania, respectivamente. En cierto sentido, es una versión más inestable de lo que sucedió en Colombia. Allí, la falta de autoridad estatal en muchos puntos del país persiste con el tiempo porque parte de la élite política nacional está interesada en permitir que lo haga, pero las instituciones estatales centrales también son lo suficientemente fuertes para impedir que el desorden se convierta en un caos absoluto. En Sierra Leona, en parte debido a la naturaleza más extractiva de las instituciones económicas y en parte a la historia del país de instituciones políticas altamente extractivas, la sociedad no solamente ha sufrido desde el punto de vista económico, sino que también ha oscilado entre el caos absoluto y algún otro tipo de desorden. De todas formas, el efecto a largo plazo es el mismo: el Estado prácticamente no existe y las instituciones son extractivas.

En todos estos casos, ha habido una larga historia de instituciones extractivas desde como mínimo el siglo
XIX
. Son países atrapados en un círculo vicioso. En Colombia y Argentina, tiene sus orígenes en las instituciones del dominio colonial español (capítulo 1), mientras que en Zimbabue y Sierra Leona se originó en regímenes coloniales británicos establecidos a finales del siglo
XIX
. En Sierra Leona, a falta de colonos blancos, estos regímenes se basaron ampliamente en estructuras extractivas precoloniales de poder político y las intensificaron. Estas estructuras en sí fueron resultado de un largo círculo vicioso en el que se carecía de centralización política y de los efectos desastrosos del tráfico de esclavos. En Zimbabue, hubo más bien una construcción de una forma nueva de instituciones extractivas, porque la British South Africa Company creó una economía dual. Uzbekistán podía apoderarse de las instituciones extractivas de la Unión Soviética y, como Egipto, modificarlas y pasar a un capitalismo clientelar. Las instituciones extractivas de la Unión Soviética en sí eran, en muchos sentidos, una continuación de las del régimen zarista, de nuevo en un patrón contenido en la ley de hierro de la oligarquía. A medida que estos círculos viciosos se desarrollaron en distintas partes del mundo durante los últimos doscientos cincuenta años, apareció la desigualdad mundial, que todavía perdura.

La solución al fracaso político y económico de los países hoy en día es transformar sus instituciones extractivas en inclusivas. El círculo vicioso implica que esta transformación no sea fácil. Sin embargo, no es imposible, y la ley de hierro de la oligarquía no es inevitable. Algunos elementos inclusivos preexistentes en las instituciones, la presencia de coaliciones amplias que conducen a la lucha contra el régimen existente o solamente la naturaleza circunstancial de la historia pueden romper los círculos viciosos. Igual que la guerra civil en Sierra Leona, la Revolución gloriosa de 1688 fue una lucha por el poder. No obstante, fue de una naturaleza muy distinta a la guerra civil de Sierra Leona. Es posible que algunos miembros del Parlamento que luchaban para deponer a Jacobo II tras la Revolución gloriosa se imaginaran representando el papel del nuevo absolutista, como hizo Oliver Cromwell después de la guerra civil inglesa. Sin embargo, el hecho de que el Parlamento ya fuera poderoso y estuviera formado por una coalición amplia que abarcaba distintos intereses económicos y diferentes puntos de vista hizo que la ley de hierro de la oligarquía tuviese menos probabilidades de aplicarse en 1688. Y ayudó el que la suerte estuviera de parte del Parlamento contra Jacobo II. En el capítulo siguiente, veremos otros ejemplos de países que han conseguido romper el molde y transformar sus instituciones a mejor, incluso después de una larga historia de instituciones extractivas.

 

 

Tres jefes africanos

 

El 6 de septiembre de 1895, el trasatlántico
Tantallon Castle
atracó en Plymouth, en la costa sur de Inglaterra. Tres jefes africanos, Khama de los kwatos, Bathoen de los ngwaketses y Sebele de los kwenas, desembarcaron y tomaron el tren exprés de las 8.10 horas hacia la estación de Paddington (Londres). Los tres jefes habían llegado a Gran Bretaña con una misión: salvar a sus Estados y a los otro cinco Estados tswanas de Cecil Rhodes. Los Estados ngwatos, ngwaketses y kwenas eran tres de los ocho Estados tswanasue formaban lo que entonces se llamaba Bechuanalandia, que pasaría a ser Botsuana tras la independencia en 1966.

Las tribus habían comerciado con los europeos durante la mayor parte del siglo
XIX
. En los cuarenta, el famoso misionero escocés David Livingstone había viajado ampliamente por Bechuanalandia y había convertido al rey Sechele de los kwenas al cristianismo. La primera traducción de la Biblia a un idioma africano fue al setswana, la lengua de los tswanas. En 1885, Gran Bretaña había declarado Bechuanalandia protectorado. Los tswanas estaban satisfechos con el acuerdo porque pensaban que conllevaría la protección contra más invasiones europeas, sobre todo de los bóeres, con los que habían estado en conflicto desde la Gran Marcha de 1835, una migración de miles de bóeres al interior para escapar del colonialismo británico. Por otra parte, los británicos deseaban el control de la zona para bloquear expansiones adicionales por parte de los bóeres (véase el capítulo 10) y posibles expansiones de los alemanes, que habían anexado el área del suroeste de África correspondiente a la actual Namibia. Los británicos no pensaban que la colonización a gran escala valiera la pena. El alto comisionado Rey resumió las actitudes del gobierno británico en 1885 claramente: «No tenemos interés en el país al norte del Molope [el protectorado Bechuanalandia], excepto como carretera al interior; por lo tanto, podríamos limitarnos de momento a prevenir que alguna parte del protectorado sea ocupada por saqueadores o por potencias extranjeras haciendo lo mínimo posible en lo que respecta a administración o asentamiento».

Sin embargo, las cosas cambiaron para los tswanas en 1889 cuando la British South Africa Company de Cecil Rhodes empezó a extenderse al norte de Sudáfrica, expropriando grandes extensiones de tierra que, finalmente, se convertirían en Rodesia del Norte y del Sur, actualmente Zambia y Zimbabue. En 1895, el año de la visita de los tres jefes a Londres, Rhodes tenía su punto de mira en los territorios al suroeste de Rodesia, Bechuanalandia. Los jefes sabían que a los territorios que cayeran en manos de Rhodes solamente los esperaban el desastre y la explotación. Aunque fuera imposible para ellos derrotar a Rhodes militarmente, estaban decididos a luchar contra él de cualquier forma posible. Decidieron optar por el menor de los dos males: un mayor control por parte de los británicos en lugar de ser anexionados por Rhodes. Con la ayuda de la London Missionary Society, viajaron a Londres para intentar convencer a la reina Victoria y a Joseph Chamberlain, el entonces secretario colonial, para que Gran Bretaña asumiera un mayor control de Bechuanalandia y la protegiera frente a Rhodes.

El 11 de septiembre de 1895, celebraron su primera reunión con Chamberlain. Sebele habló el primero, después habló Bathoen y, por último, Khama. Chamberlain declaró que consideraría imponer el control británico para proteger a las tribus de Rhodes. Entretanto, los jefes se embarcarían rápidamente en una gira de discursos por toda la nación para lograr el apoyo popular para sus peticiones. Visitaron Windsor y Reading, cerca de Londres, y pronunciaron sus discursos allí; en Southampton, en la costa sur, y en Leicester y Birmingham, la base de apoyo político de Chamberlain, las Midlands. Fueron al norte, al industrial Yorkshire, a Sheffield, Leeds, Halifax, y Bradford; también pasaron por Bristol y después fueron hasta Mánchester y Liverpool.

Mientras tanto, en Sudáfrica, Cecil Rhodes preparaba lo que se convertiría en la desastrosa incursión de Jameson, un asalto armado a la República Bóer del Transvaal, a pesar de las fuertes objeciones de Chamberlain. Estos acontecimientos es probable que hicieran a Chamberlain mucho más empático respecto a la situación desesperada de los jefes que lo que habría sido en otras circunstancias. El 6 de noviembre, se encontraron de nuevo en Londres. Los jefes hablaban mediante un intérprete:

 

Chamberlain
:
Hablaré sobre las tierras de los jefes, y sobre el ferrocarril y sobre la ley que se debe cumplir en el territorio de los jefes... Ahora, miremos el mapa... Tomaremos la tierra que necesitemos para el ferrocarril, y no más.

Khama
:
Si el señor Chamberlain toma la tierra él mismo, estaré satisfecho.

Chamberlain
:
Entonces, dile que haré yo mismo el ferrocarril a través de los ojos de las personas que envíe y solamente tomaré lo que necesite, y daré una compensación si lo que tomo tiene valor.

Khama
:
Me gustaría saber cómo [es decir, dónde] irá el ferrocarril.

Chamberlain
:
Irá a través de su territorio, pero estará rodeado por vallas y no tomaremos tierra.

Khama
:
Confío en que usted hará este trabajo como si fuera yo mismo, y me tratará de una forma justa en esta cuestión.

Chamberlain
:
Tendré en cuenta sus intereses.

 

Al día siguiente, Edward Fairfield, en la Oficina Colonial, explicó el sentido de la frase de Chamberlain con más detalle:

 

Cada uno de los tres jefes, Khama, Sebele y Bathoen, tendrán un país dentro del cual vivirán como hasta el momento, bajo la protección de la reina. La reina nombrará a un oficial para que resida con ellos. Los jefes gobernarán a su propio pueblo en gran medida como lo hacen ahora.

 

La reacción de Rhodes al ser superado por la estrategia de los tres jefes africanos era de prever. Envió un telegrama a uno de sus empleados en el que decía: «Me opongo realmente a ser vencido por tres nativos hipócritas».

De hecho, los jefes tenían algo valioso que habían protegido de Rhodes y que posteriormente protegerían del dominio indirecto británico. En el siglo
XIX
, los estados tswanas habían desarrollado un conjunto de instituciones políticas que implicaban dos elementos poco habituales en el África subsahariana: la centralización política y procedimientos de toma de decisiones colectivas que incluso se pueden considerar una forma naciente y primitiva de pluralismo. Igual que la Carta Magna permitió la participación de barones en el proceso de toma de decisiones políticas y fijó ciertas restricciones a las acciones de los monarcas ingleses, las instituciones políticas de los tswanas, sobre todo los
kgotlas,
también fomentaron la participación política y limitaron a los Jefes. El antropólogo sudafricano Isaac Schapera describe el funcionamiento de los
kgotlas
de esta forma:

 

Todas las cuestiones de política tribal se tratan finalmente ante una asamblea general de los hombres adultos en el
kgotla
del jefe (lugar del consejo). Estas reuniones se celebran muy a menudo [...] Entre los temas tratados, están las disputas tribales, las peleas entre el jefe y sus familiares, el cobro de impuestos nuevos, la realización de nuevas obras públicas, la promulgación de nuevos decretos por parte del jefe[...]. Ya ha pasado alguna vez que la asamblea tribal invalide los deseos del jefe. Como cualquiera puede hablar, estas reuniones le permiten determinar los sentimientos de la gente en general y darles una oportunidad para exponer sus motivos de queja. Si la ocasión así lo requiere, tanto a él como a sus asesores se les puede llamar la atención, porque la gente rara vez tiene miedo de hablar de forma sincera y abierta.

 

Más allá del
kgotla,
la jefatura tswana no era estrictamente hereditaria, sino que estaba abierta a cualquier hombre que demostrara un talento y una capacidad significativos. El antropólogo John Comaroff estudió en detalle la historia política de otro de los estados tswanas, el rolong. Expuso que, aunque en apariencia los tswanas tenían reglas claras que estipulaban cómo iba a ser heredada la jefatura, en la práctica estas reglas se interpretaban para eliminar a los malos gobernantes y permitir que los candidatos con talento se convirtieran en jefes. Descubrió que ganar la jefatura era una cuestión de logro, pero que después se racionalizaba para que el competidor de éxito pareciera ser el heredero legítimo. Los tswanas captaron esta idea con un proverbio, con un matiz de monarquía constitucional:
Kgosi ke kgosi ka morafe
(El rey es rey por la gracia del pueblo).

Los jefes tswanas continuaron con sus intentos de mantener su independencia de Gran Bretaña y conservar sus instituciones indígenas tras su viaje a Londres. Concedieron la construcción del ferrocarril en Bechuanalandia, pero limitaron la intervención de los británicos en otros aspectos de la vida política y económica. No se oponían a la construcción del ferrocarril. Sin duda, no tenían las mismas razones que los monarcas austrohúngaros y los rusos para bloquearla. Se dieron cuenta de que el ferrocarril, como el resto de las políticas de los británicos, no llevaría el desarrollo a Bechuanalandia mientras estuviera bajo el control colonial. La experiencia inicial de Quett Masire, presidente de la Botsuana independiente entre 1980 y 1998, explica por qué. Masire era un agricultor emprendedor en los cincuenta; desarrolló nuevas técnicas de cultivo para el sorgo y encontró un cliente potencial en Vryburg Milling, empresa situada al otro lado de la frontera con Sudáfrica. Fue al jefe de la estación de ferrocarril de Lobatse en Bechuanalandia e intentó alquilar dos vagones para trasladar su cosecha a Vryburg. El jefe de estación se negó. Entonces, consiguió que un amigo blanco interviniera. El jefe de estación aceptó a regañadientes, pero dio a Masire un presupuesto cuatro veces mayor de la tarifa que tenía para los blancos. Masire se rindió y llegó a esta conclusión: «Era la práctica de los blancos, no solamente las leyes que prohibían que los africanos fueran propietarios de tierras de pleno derecho o tuvieran licencias de comercio, lo que hacía que los negros no desarrollaran empresas en Bechuanalandia».

En términos generales, los jefes y el pueblo tswana habían tenido suerte. Quizá contra todo pronóstico, lograron impedir que Rhodes tomara el poder. Como Bechuanalandia todavía era secundaria para los británicos, el establecimiento de un gobierno indirecto allí no creó el tipo de círculo vicioso que se daba en Sierra Leona (capítulo 12). También evitaron el tipo de expansión colonial que se llevó a cabo en el interior de Sudáfrica, que convertiría aquellas tierras en depósitos de mano de obra barata para los mineros o agricultores blancos. Las primeras etapas del proceso de colonización son una coyuntura crítica para la mayoría de las sociedades, un período crucial durante el cual ocurren los acontecimientos que tendrán consecuencias importantes a largo plazo para su desarrollo político y económico. Como comentamos en el capítulo 9, la mayoría de las sociedades del África subsahariana, igual que las de Sudamérica y el sur de Asia, fueron testigos del establecimiento o la intensificación de instituciones extractivas durante la colonización. Los tswanas evitarían tanto el gobierno indirecto intenso como el destino mucho peor que habrían tenido si Rhodes hubiera logrado anexionar sus tierras. Sin embargo, no era un golpe de suerte. De nuevo, era resultado de la interacción entre las instituciones existentes, perfiladas por la deriva institucional del pueblo tswana, y la coyuntura crítica que aportó el colonialismo. Los tres jefes se habían creado su propia suerte al tomar la iniciativa y viajar a Londres, y pudieron hacerlo porque tenían un grado de autoridad poco habitual, en comparación con otros líderes tribales del África subsahariana, debido a la centralización política que las tribus tswanas habían logrado y, quizá, también tuvieran un nivel poco habitual de legitimidad por el mínimo de pluralismo integrado en sus instituciones tribales.

Otra coyuntura crítica a finales del período colonial sería más importante para el éxito de Botsuana y le permitiría desarrollar instituciones inclusivas. En la época en la que Bechuanalandia se hizo independiente, en 1966, bajo el nombre de Botsuana, el éxito afortunado de los jefes Sebele, Bathoen y Khama hacía tiempo que había pasado. En ese período intermedio, los británicos invirtieron poco en Bechuanalandia. Tras la independencia, Botsuana era uno de los países más pobres del mundo; tenía un total de veinte kilómetros de carreteras pavimentadas, veintidós ciudadanos que se habían titulado en la universidad y cien ciudadanos con estudios secundarios. Además, Bechuanalandia estaba prácticamente rodeada por completo por los regímenes blancos de Sudáfrica, Namibia y Rodesia, todos ellos hostiles a países africanos independientes dirigidos por negros. Muy poca gente habría apostado porque este país tuviera posibilidades de prosperar. Sin embargo, durante los siguientes cuarenta y cinco años, Botsuana se convertiría en uno de los países con crecimiento más rápido del mundo. Hoy en día, tiene la renta per cápita más elevada del África subsahariana, y está en el mismo nivel que países prósperos de Europa oriental como Estonia y Hungría y que las naciones latinoamericanas de más éxito, como Costa Rica.