Por qué fracasan los países (59 page)

En este aspecto, Inglaterra fue el caso típico de círculo virtuoso: las instituciones políticas inclusivas crean límites contra el ejercicio y la usurpación del poder. También tienden a crear instituciones económicas inclusivas, lo que, a su vez, hace que sea más probable la continuación de instituciones políticas inclusivas.

Cuando existen instituciones económicas inclusivas, la riqueza no se concentra en manos de un grupo reducido que entonces pueda utilizar su poder económico para aumentar su poder político de forma desproporcionada. Además, con instituciones económicas inclusivas, los beneficios de tener el poder político son más limitados, con lo que hay menos incentivos para cada grupo y cada individuo ambicioso y advenedizo para intentar hacerse con el control del Estado. En general, una confluencia de factores en una coyuntura crítica, incluida la interacción entre las instituciones existentes y las oportunidades y los retos aportados por la coyuntura crítica, es la responsable de la aparición de instituciones inclusivas, como lo demuestra el caso inglés. Sin embargo, una vez que están en marcha esas instituciones inclusivas, no se necesita la misma confluencia de factores para que sobrevivan. Los círculos virtuosos, aunque todavía estén sujetos a una contingencia significativa, permiten la continuidad de las instituciones y a menudo incluso desencadenan las dinámicas que conducen a la sociedad hacia una mayor inclusividad.

Igual que los círculos virtuosos hacen que persistan las instituciones inclusivas, los círculos viciosos crean fuerzas poderosas dirigidas a perpetuar las instituciones extractivas. La historia no determina el destino y los círculos viciosos no son irrompibles, como veremos con más detalle en el capítulo 14. Sin embargo, son resistentes. Crean un proceso poderoso de retroalimentación negativa en el que las instituciones políticas extractivas forjan instituciones económicas extractivas que, a su vez, crean la base para la persistencia de instituciones políticas extractivas. Lo vimos más claramente en el caso de Guatemala, en el que la misma élite mantuvo el poder, primero bajo el dominio colonial y después en la Guatemala independiente, durante más de cuatro siglos; las instituciones extractivas enriquecen a la élite, y su riqueza forma la base para la continuación de su dominio.

El mismo proceso de círculo vicioso es evidente en la persistencia de la economía de las plantaciones en el Sur de Estados Unidos, excepto que también muestra la gran resistencia del círculo vicioso frente a las dificultades. Los propietarios de las plantaciones del Sur de Estados Unidos perdieron el control formal de las instituciones políticas y económicas tras su derrota en la guerra civil. La esclavitud, que era la base de la economía de las plantaciones, fue abolida, y los negros pasaron a tener igualdad de derechos políticos y económicos. No obstante, la guerra civil no destruyó el poder político de la élite de plantadores ni su base económica. Dicha élite pudo reestructurar el sistema, bajo un aspecto distinto, pero, aun así, bajo su propio control político local, y lograr el mismo objetivo: la abundancia de mano de obra a bajo coste para las plantaciones.

Esta forma de círculo vicioso, en la que las instituciones extractivas perduran porque la élite que las controla y se beneficia de ellas persiste, no es la única que adoptan. Al principio, una forma más desconcertante, pero no menos real y no menos viciosa, de retroalimentación negativa perfiló el desarrollo político y económico de muchos países, tal y como ilustran las experiencias de gran parte del África subsahariana, sobre todo Sierra Leona y Etiopía. En una forma que el sociólogo Robert Michels reconocería como la ley de hierro de la oligarquía, el derrocamiento de un régimen que preside instituciones extractivas anuncia la llegada de un conjunto nuevo de amos para explotar el mismo conjunto de instituciones extractivas perniciosas.

La lógica de este tipo de círculo vicioso también es fácil de entender, a posteriori: las instituciones políticas extractivas crean pocos límites al ejercicio del poder, por lo tanto, básicamente, no hay instituciones que limiten el uso y abuso de poder por parte de las personas que derrocaron a dictadores anteriores y asumieron el control del Estado; y las instituciones económicas extractivas implican que se puedan lograr grandes beneficios y riqueza con el mero control del poder, expropiando los activos de otros y estableciendo monopolios.

Evidentemente, la ley de hierro de la oligarquía no es una ley de verdad, en el sentido en que lo es una ley física. No traza un camino inevitable, como ilustran la Revolución gloriosa en Inglaterra o la restauración Meiji en Japón.

Un factor clave en estos episodios, que experimentaron un gran giro hacia las instituciones inclusivas, fue la cesión de poder a una amplia coalición que podría hacer frente al absolutismo y sustituiría las instituciones absolutistas por otras más inclusivas y pluralistas. Una revolución por parte de una coalición amplia hace que la aparición de instituciones políticas pluralistas sea mucho más probable. En Sierra Leona y en Etiopía, la ley de hierro de la oligarquía fue mucho más probable no solamente porque las instituciones existentes eran altamente extractivas, sino porque ni el movimiento de independencia en el primer caso ni el golpe del Derg en el segundo fueron revoluciones dirigidas por coaliciones amplias, sino por individuos y grupos que buscaban el poder para así hacer la extracción.

No obstante, existe otra faceta todavía más destructiva del círculo vicioso, anunciada en nuestro análisis de las ciudades-Estado mayas del capítulo 5. Cuando las instituciones extractivas crean desigualdades enormes en la sociedad y una gran riqueza y poder ilimitado para los que poseen el control, habrá muchos otros que desean luchar para hacerse con el control del Estado y las instituciones. Por lo tanto, las instituciones extractivas no solamente allanan el camino para el siguiente régimen, que será incluso más extractivo, sino que también crearán luchas internas y guerras civiles continuas. Así, estas guerras civiles causan más sufrimiento humano y también destruyen incluso la poca centralización estatal que hayan logrado estas sociedades. Esto empieza a menudo un proceso que conduce a la falta de ley, al Estado fracasado y al caos político, y aplasta todas las esperanzas de prosperidad económica, como ilustrará el capítulo siguiente.

 

 

Cómo ganar la lotería en Zimbabue

 

Corría el mes de enero del año 2000 en Harare, Zimbabue. El maestro de ceremonias Fallot Chawawa tenía que elegir el billete que ganaría la lotería nacional organizada por un banco, en parte, propiedad del Estado, el Zimbabwe Banking Corporation (Zimbank). La lotería estaba abierta a todos los clientes que habían mantenido cinco mil o más dólares de Zimbabue en sus cuentas durante diciembre de 1999. Cuando Chawawa sacó el billete, se quedó estupefacto. Tal y como señaló la declaración pública de Zimbank: «El maestro de ceremonias Fallot Chawawa no podía creer lo que veían sus ojos cuando le pasaron el billete para el premio de cien mil dólares de Zimbabue y vio que estaba escrito “su excelencia R. M. Mugabe”».

El presidente Robert Mugabe, que había dirigido Zimbabue por las buenas y por las malas, y, normalmente, con mano de hierro, desde 1980, había ganado la lotería, cien dólares de Zimbabue, unas cinco veces la renta per cápita anual del país. Zimbank afirmó que el nombre del señor Mugabe había sido extraído de entre miles de clientes elegibles. ¡Qué suerte tiene este hombre! Huelga decir que no necesitaba realmente el dinero. De hecho, Mugabe hacía poco que se había concedido a él mismo y a su gabinete aumentos de sueldo de hasta el 200 por ciento.

El billete de lotería era solamente una indicación más de las instituciones extractivas de Zimbabue. Se podría llamar corrupción, pero es únicamente un síntoma del malestar institucional de Zimbabue. El hecho de que Mugabe incluso pudiera ganar la lotería si quería mostró cuánto control tenía sobre los asuntos de Zimbabue, y dejó entrever al mundo hasta qué punto eran extractivas las instituciones del país.

La razón más común por la que fracasan los países hoy en día es porque tienen instituciones extractivas. Zimbabue, bajo el régimen de Mugabe, ilustra claramente las consecuencias sociales y económicas. Aunque las estadísticas nacionales de Zimbabue sean muy poco fiables, la mejor estimación es que, en 2008, la renta per cápita de Zimbabue era de alrededor de la mitad de cuando el país logró su independencia en 1980. Por dramático que parezca, de hecho ni siquiera capta en absoluto el deterioro del nivel de vida del país. El Estado se ha colapsado y prácticamente ha dejado de proporcionar servicios públicos básicos. En 2008-2009, el deterioro del sistema sanitario condujo a un brote de cólera en el país. El 10 de enero de 2010, había 98.741 casos notificados y 4.293 muertes. Fue el brote de cólera más mortífero de África durante los últimos quince años. Entretanto, el desempleo en masa también había alcanzado unos niveles sin precedentes. A principios de 2009, la Oficina de las Naciones Unidas de Coordinación de Asuntos Humanitarios afirmó que la tasa de desempleo era de un increíble 94 por ciento.

Las raíces de muchas instituciones políticas y económicas de Zimbabue, igual que en gran parte del África subsahariana, se remontan al período colonial. En 1890, la British South Africa Company de Cecil Rhodes envió una expedición militar al entonces reino de los ndebeles, en Matabelelandia, y a la vecina Mashonalandia. La superioridad de su armamento eliminó rápidamente la resistencia africana y, en 1901, se formaba la colonia de Rodesia del Sur, que tomaba su nombre de Cecil Rhodes, en la zona que actualmente es Zimbabue. Ahora que la zona era una concesión privada de la British South Africa Company, Rhodes vio que podía ganar dinero allí mediante la prospección y minería de minerales preciosos. Aquellas operaciones nunca despegaron, pero las ricas tierras de cultivo empezaron a atraer la migración blanca. Aquellos colonos pronto anexionaron gran parte de la tierra. En 1923, se habían liberado del control de la British South Africa Company y convencieron al gobierno británico para que les concediera el autogobierno. Lo que ocurrió es muy similar a lo que sucedió en Sudáfrica unos diez años antes. La ley de las tierras indígenas (capítulo 9) de 1913 creó una economía dual en Sudáfrica. Rodesia aprobó leyes muy similares y, poco después de 1923, construyó un Estado de
apartheid
solamente para blancos inspirándose en el modelo sudafricano.

Cuando los imperios coloniales europeos se hundieron a finales de los cincuenta y principios de los sesenta, la élite blanca de Rodesia, dirigida por Ian Smith, formada posiblemente por el 5 por ciento de la población, declaró la independencia de Gran Bretaña en 1965. Pocos gobiernos internacionales reconocieron la independencia de Rodesia, y la ONU le impuso sanciones económicas y políticas. Los ciudadanos negros emprendieron una guerra de guerrillas desde las bases en los países vecinos de Mozambique y Zambia. La presión internacional y la rebelión de los dos grupos principales, el ZANU (Unión Nacional Africana de Zimbabue) de Mugabe y el Zimbabwe African People's Union, ZAPU (Unión del Pueblo Africano de Zimbabue), dirigido por Joshua Nkomo, dieron como resultado un fin negociado al dominio blanco. El Estado de Zimbabue fue creado en 1980.

Después de la independencia, Mugabe estableció rápidamente su control personal. O bien eliminó violentamente a sus adversarios, o bien los neutralizó. Los actos más atroces de violencia tuvieron lugar en Matabelelandia, el corazón del apoyo al ZAPU, donde hasta veinte mil personas fueron asesinadas a principios de los ochenta. En 1987, el ZAPU se había unido con el ZANU para crear el ZANU-PF, y Joshua Nkomo fue apartado políticamente. Mugabe pudo volver a redactar la Constitución que había heredado como parte de la negociación de la independencia, convirtiéndose en presidente (había empezado como primer ministro). Abolió las listas de votantes blancos que formaban parte del acuerdo de independencia y, finalmente, en 1990, se deshizo del Senado por completo e introdujo cargos en el poder legislativo que él pudiera nombrar. El resultado fue un Estado con un solo partido de facto dirigido por Mugabe.

Tras la independencia, se apoderó de una serie de instituciones económicas extractivas creadas por el régimen blanco, como un gran número de regulaciones de precios y comercio internacional, industrias dirigidas por el Estado y juntas de comercialización agrícolas obligatorias. El empleo público se expandió con rapidez y se dieron puestos de trabajo a los partidarios del ZANU-PF. La severa regulación de la economía efectuada por el gobierno convenía a las élites del ZANU-PF porque hacía muy difícil que surgiera una clase independiente de hombres de negocios africanos, que podrían haber complicado el monopolio político de los viejos hombres de negocios. Este caso fue muy parecido al de Ghana de los años sesenta que vimos en el capítulo 2. Evidentemente, lo irónico es que esto hizo que la clase de negocios principal estuviera formada por blancos. Durante este período, las fuerzas centrales de la economía blanca, sobre todo el sector agrícola altamente productivo, no sufrieron cambios. Sin embargo, esto duraría solamente hasta que Mugabe perdiera su popularidad.

El modelo de regulación e intervención del mercado poco a poco se hizo insostenible y, en 1991, tras una grave crisis fiscal, se inició un proceso de cambio institucional, con el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. El empeoramiento de los resultados económicos condujo finalmente a la aparición de una oposición política seria al dominio de un solo partido, el ZANU-PF: el Movement for Democratic Change (MDC). Las elecciones parlamentarias de 1995 distaron de ser competitivas. El ZANU-PF ganó el 81 por ciento de los votos y ciento dieciocho de los ciento veinte escaños. Cincuenta y cinco de estos miembros del Parlamento fueron elegidos sin oposición. Las elecciones presidenciales del año siguiente mostraron incluso más signos de irregularidades y fraude. Mugabe ganó el 93 por ciento de los votos, pero sus dos adversarios, Abel Muzorewa y Ndabaningi Sithole, ya habían retirado sus candidaturas antes de las elecciones, pues acusaron al gobierno de coacción y fraude.

Después del año 2000, a pesar de toda la corrupción, el control del ZANU-PF se estaba debilitando. Solamente consiguió el 49 por ciento del voto popular y únicamente sesenta y tres escaños. El MDC presentó candidatos para todos los escaños y logró todos los de la capital, Harare. En las elecciones presidenciales de 2002, Mugabe logró con dificultades solamente el 56 por ciento de los votos. Ambas elecciones fueron favorables para el ZANU-PF debido a la violencia y la intimidación, junto al fraude electoral.

La respuesta de Mugabe al desmoronamiento de su poder político fue intensificar tanto la represión como el uso de políticas gubernamentales para comprar apoyo. Él desencadenó el asalto generalizado a los terratenientes blancos. A partir del año 2000, animó y apoyó una amplia serie de ocupaciones y expropiaciones de tierras, a menudo dirigidas por asociaciones de veteranos de guerra, grupos supuestamente formados por excombatientes de la guerra de Independencia. Parte de la tierra expropiada fue entregada a estos grupos, pero gran parte también fue a parar a las élites del ZANU-PF. La inseguridad de los derechos de propiedad causada por Mugabe y el ZANU-PF condujo al hundimiento de la producción y la productividad agrícolas. Mientras la economía se desmoronaba, lo único que se podía hacer era imprimir dinero para comprar apoyo, lo que condujo a una enorme hiperinflación. En enero de 2009, se legalizó el uso de otras monedas, como el rand sudafricano, y el dólar de Zimbabue desapareció de la circulación por haberse convertido en un trozo de papel sin valor alguno.

Lo ocurrido en Zimbabue después de 1980 era corriente en el África subsahariana desde la independencia. Zimbabue heredó una serie de instituciones políticas y económicas altamente extractivas en 1980 que, durante los primeros quince años, se mantuvieron relativamente intactas. Aunque se celebraron elecciones, las instituciones políticas eran cualquier cosa menos inclusivas. Las instituciones económicas cambiaron un poco; por ejemplo, ya no había una discriminación explícita contra los negros. Sin embargo, en general, las instituciones continuaron siendo extractivas, la única diferencia fue que la extracción, en lugar de hacerla Ian Smith y los blancos, la hacían Robert Mugabe y las élites del ZANU-PF llenándose los bolsillos. Con el tiempo, las instituciones se hicieron todavía más extractivas y las rentas del país se hundieron. El fracaso político y económico de Zimbabue es otra manifestación de la Ley de hierro de la oligarquía, en este caso, con el régimen extractivo y represivo de Ian Smith que fue sustituido por el régimen extractivo, corrupto y represivo de Robert Mugabe. El hecho de que Mugabe ganara falsamente la lotería en el año 2000 fue simplemente la punta de un iceberg muy corrupto y determinado por la historia.

 

 

Los países fracasan hoy en día porque sus instituciones económicas extractivas no crean los incentivos necesarios para que la gente ahorre, invierta e innove. Las instituciones políticas extractivas apoyan a estas instituciones económicas para consolidar el poder de quienes se benefician de la extracción. Las instituciones políticas y económicas extractivas, aunque varíen en detalles bajo distintas circunstancias, siempre están en el origen de este fracaso. En muchos casos, por ejemplo, como veremos en Argentina, Colombia y Egipto, este fracaso adopta la forma de falta de actividad económica suficiente, porque los políticos están encantados de extraer recursos o de aplastar cualquier tipo de actividad económica independiente que los amenace a ellos y a las élites económicas. En algunos casos extremos, como Zimbabue y Sierra Leona, que comentaremos más adelante, las instituciones extractivas allanan el camino para el fracaso total del Estado, y destruyen no solamente la ley y el orden, sino también los incentivos económicos más básicos. El resultado es el estancamiento económico y, como ilustra la historia reciente de Angola, Camerún, Chad, la República Democrática del Congo, Haití, Liberia, Nepal, Sierra Leona, Sudán y Zimbabue, guerras civiles, desplazamientos en masa, hambrunas y epidemias, que hacen que muchos de estos países sean más pobres hoy en día de lo que lo eran los sesenta.

 

 

¿Una cruzada de niños?

 

El 23 de marzo de 1991, un grupo de hombres armados dirigidos por Foday Sankoh cruzó la frontera entre Liberia y Sierra Leona y atacó Kailahun, una ciudad fronteriza situada al sur. Sankoh, que fue cabo en el ejército de Sierra Leona, había sido encarcelado tras participar en un golpe frustrado contra el gobierno de Siaka Stevens en 1971. Tras ser puesto en libertad, acabó en Libia, donde entró en un campo de entrenamiento que dirigía el dictador libio Gadafi para revolucionarios africanos. Allí, conoció a Charles Taylor, que planeaba derrocar al gobierno de Liberia. Cuando Taylor invadió Liberia la Nochebuena de 1989, Sankoh estaba con él, y fue con un grupo de hombres de Taylor, la mayoría de Liberia y Burkina Faso, con los que Sankoh invadió Sierra Leona. Se autodenominaban el RUF (Frente Unido Revolucionario) y anunciaron que estaban allí para derrocar al gobierno corrupto y tirano del APC.

Como vimos en el capítulo anterior, Siaka Stevens y su partido, el APC, se hicieron con las instituciones extractivas de la época colonial y las intensificaron en Sierra Leona, como habían hecho Mugabe y su ZANU-PF en Zimbabue. En 1985, cuando Stevens enfermo de cáncer e hizo que Joseph Momoh lo sustituyera, la economía se estaba hundiendo. A Stevens le gustaba citar este aforismo, aparentemente sin ironía: «La vaca come allí donde esté atada». Y allí donde Stevens había comido una vez, Momoh se atiborraba. Las carreteras se caían a pedazos y las escuelas se desintegraron. Las emisiones de la televisión nacional cesaron en 1987, cuando el ministro de Información vendió el transmisor, y, en 1989, una torre de radio que transmitía señales fuera de Freetown se cayó, con lo que se acabaron las transmisiones fuera de la capital. Un análisis publicado en un periódico en la ciudad de Freetown en 1995 parecía muy veraz: