Por qué fracasan los países (54 page)

La victoria de Menem contra el Tribunal puso en marcha el tipo de dinámica de pendiente resbaladiza que mencionamos anteriormente. El siguiente paso fue volver a redactar la Constitución para eliminar el límite de mandatos y poder así presentarse a presidente de nuevo. Tras ser reelegido, Menem intentó modificar una vez más la Constitución, pero lo impidieron, no las instituciones políticas argentinas, sino facciones de su propio partido peronista, que se rebelaron contra su dominación personal.

Desde la independencia, Argentina ha sufrido la mayoría de los problemas institucionales que han asolado América Latina. Ha quedado atrapada en un círculo vicioso, no virtuoso. En consecuencia, los desarrollos positivos, como los primeros pasos hacia la creación de un Tribunal Supremo independiente, nunca se afianzaron. Con el pluralismo, ningún grupo quiere ni osa derrocar el poder de otro, por miedo a que su propio poder sea cuestionado posteriormente. Al mismo tiempo, la amplia distribución de poder hace que dicho derrocamiento sea difícil. Un Tribunal Supremo puede tener poder si recibe un apoyo significativo de segmentos amplios de la sociedad dispuestos a rechazar intentos de viciar la independencia del Tribunal. Eso es lo que ha sucedido en Estados Unidos, pero no en Argentina. Los legisladores argentinos estuvieron encantados de socavar el Tribunal aunque anticiparan que eso podía poner en peligro su propia posición. Una razón es que, con instituciones extractivas, hay mucho que ganar al derrocar al Tribunal Supremo, y los beneficios potenciales compensan los riesgos.

 

 

Retroalimentación positiva y círculos virtuosos

 

Las instituciones políticas y económicas inclusivas no surgen por sí solas, sino que a menudo son resultado de un conflicto importante entre las élites que se resisten al crecimiento económico y al cambio político y las que desean limitar el poder económico y político de las élites existentes. Las instituciones inclusivas surgen durante las coyunturas críticas, como durante la Revolución gloriosa en Inglaterra o la fundación de la colonia Jamestown en Norteamérica, cuando una serie de factores debilitan el control de las élites que están en el poder, lo que hace que sus adversarios sean más fuertes, y crea incentivos para la formación de una sociedad pluralista. El resultado del conflicto político nunca es seguro, e incluso si, a posteriori, vemos que muchos acontecimientos históricos eran inevitables, el camino de la historia es circunstancial. De todas formas, una vez instauradas, las instituciones políticas y económicas inclusivas tienden a crear un círculo virtuoso, un proceso de retroalimentación positiva, lo que aumenta la probabilidad de que estas instituciones persistan e incluso se expandan.

El círculo virtuoso funciona a través de varios mecanismos. Primero, la lógica de las instituciones políticas pluralistas hace que la usurpación del poder por parte de un dictador, una facción del gobierno o incluso un presidente bienitencionado sea más difícil, como lo descubrió Franklin Roosevelt cuando intentó eliminar el control sobre su poder impuesto por el Tribunal Supremo, o sir Robert Walpole cuando intentó implantar la Ley negra de forma sumaria. En ambos casos, concentrar más el poder en manos de un individuo o un grupo reducido habría empezado a socavar las bases de las instituciones políticas pluralistas, y la verdadera medida del pluralismo es precisamente su capacidad para resistir a dichos intentos. El pluralismo también consagra la noción de Estado de derecho, el principio de que las leyes deben aplicarse a todos por igual, lo que naturalmente es imposible bajo una monarquía absolutista. Sin embargo, el Estado de derecho, a su vez, implica que las leyes no puedan ser utilizadas simplemente por parte de un grupo para usurpar los derechos de otro. Lo que es más, el principio del Estado de derecho abre la puerta a una mayor participación en el proceso político y a una mayor inclusividad, ya que introduce poderosamente la idea de que las personas deben ser iguales no solamente ante la ley, sino también ante el sistema político. Éste fue uno de los principios que hicieron difícil que el sistema político británico resistiera las demandas enérgicas para lograr una mayor democracia a lo largo de todo el siglo
XIX
, abriendo el camino a la extensión paulatina del derecho a voto a todos los adultos.

El segundo mecanismo, como hemos visto varias veces, es que las instituciones políticas inclusivas apoyan y son apoyadas por instituciones económicas inclusivas. Esto crea otro mecanismo del círculo virtuoso. Las instituciones económicas inclusivas eliminan las relaciones económicas extractivas más atroces, como la esclavitud y la servidumbre, reducen la importancia de los monopolios y crean una economía dinámica, todo lo cual reduce los beneficios económicos que uno puede garantizar, como mínimo, a corto plazo, usurpando el poder político. Como las instituciones económicas ya habían pasado a ser suficientemente inclusivas en Gran Bretaña en el siglo
XVIII
, la élite tenía menos que ganar aferrándose al poder y, de hecho, tenía mucho que perder utilizando la represión generalizada contra quienes demandaban una mayor democracia. Esta faceta del círculo virtuoso hizo que la marcha gradual de la democracia en la Gran Bretaña del siglo
XIX
fuera menos amenazadora para la élite y que, a la vez, tuviera más probabilidades de prosperar. En cambio, la situación era muy distinta en regímenes absolutistas como el Imperio austro-húngaro o el Imperio ruso. Allí, las instituciones económicas eran todavía altamente extractivas y, en consecuencia, las demandas de una mayor inclusión política más adelante en el siglo
XIX
serían reprimidas porque la élite tenía mucho que perder al compartir el poder.

Finalmente, las instituciones políticas inclusivas permiten que florezcan medios de comunicación libres, que a menudo proporcionan información y movilizan a la oposición frente a las amenazas contra las instituciones inclusivas, como sucedió durante el último cuarto del siglo
XIX
y el primero del siglo
XX
, cuando la dominación económica creciente de los barones ladrones amenazó la esencia de las instituciones económicas inclusivas en Estados Unidos.

Aunque el resultado de los conflictos siempre presentes continúe siendo circunstancial, a través de estos mecanismos el círculo virtuoso crea una tendencia potente para que las instituciones inclusivas persistan, resistan a los retos y se expandan tal y como sucedió en Gran Bretaña y Estados Unidos. Por desgracia, tal como veremos en el capítulo siguiente, las instituciones extractivas crean fuerzas igualmente fuertes para lograr persistir; es el proceso denominado círculo vicioso.

 

 

Ya no se puede ir a Bo en tren

 

Toda la nación del oeste africano de Sierra Leona se convirtió en colonia británica en 1896. La capital, Freetown, originalmente había sido fundada a finales del siglo
XVIII
como hogar para esclavos liberados y repatriados. Sin embargo, cuando Freetown pasó a ser colonia británica, el interior de Sierra Leona todavía estaba formado por un gran número de pequeños reinos africanos. Paulatinamente, en la segunda mitad del siglo
XIX
, los británicos ampliaron su control del interior mediante una larga serie de tratados con gobernantes africanos. El 31 de agosto de 1896, el gobierno británico declaró que la colonia pasaba a ser protectorado basándose en dichos tratados. Los británicos identificaron quiénes eran los gobernantes importantes y les dieron un título nuevo, jefe supremo. En el este de Sierra Leona, por ejemplo, en el moderno distrito de minería de diamantes de Kono, se encontraron con Suluku, un poderoso rey guerrero. El rey Suluku fue nombrado jefe supremo Suluku, y se creó la jefatura de Sandor como unidad administrativa en el protectorado.

Aunque reyes como Suluku hubieran firmado tratados con un administrador británico, no habían entendido que aquellos tratados serían interpretados como carta blanca para establecer una colonia. Cuando los británicos intentaron recaudar un impuesto por cabaña, cinco chelines por cada hogar, en enero de 1898, los jefes se alzaron en una guerra civil que llegó a ser conocida como la revuelta del impuesto por cabaña. Empezó en el norte, pero fue más fuerte y duró más tiempo en el sur, sobre todo en Mendelandia, una zona dominada por el grupo étnico mende. La revuelta del impuesto por cabaña pronto fue extinguida, pero sirvió de aviso para los británicos sobre los problemas de controlar el
hinterland
de Sierra Leona. Los británicos ya habían empezado a construir una vía férrea desde Freetown al interior. La obra empezó en marzo de 1896, y la línea llegó a Songo en diciembre de 1898, en medio de la revuelta del impuesto por cabaña. Los documentos del Parlamento británico de 1904 registraban lo siguiente:

 

En el caso de los ferrocarriles de Sierra Leona, la insurrección nativa que estalló en febrero de 1898 provocó que se detuvieran completamente las obras y se desorganizara el personal durante algún tiempo. Los rebeldes atacaron las vías, con lo cual todo el personal tuvo que ser llevado a Freetown [...] Rotifunk, ahora situado en la vía férrea a 88 kilómetros de Freetown, en ese momento estaba completamente en manos de los rebeldes.

 

De hecho, Rotifunk no estaba en la línea ferroviaria planeada en 1894. La ruta se cambió tras el inicio de la Revuelta, así que, en lugar de dirigirse al noreste, fue al sur, vía Rotifunk y hasta Bo, en Mendelandia. Los británicos querían un acceso rápido a Mendelandia, el corazón de la rebelión, y a otras partes en donde podrían surgir problemas en el
hinterland
si estallaban más rebeliones.

Cuando Sierra Leona se independizó en 1961, los británicos dieron el poder a sir Milton Margai y a su SLPP (Partido del Pueblo de Sierra Leona), que atrajo el apoyo principalmente en el sur, sobre todo en Mendelandia, y el este. Tras sir Milton, el primer ministro fue su hermano, sir Albert Margai, en 1964. En 1967, el SLPP perdió por un escaso margen unas elecciones fuertemente disputadas contra la oposición, el APC (Congreso de Todo el Pueblo), liderado por Siaka Stevens. Stevens era un limba, del norte, y el APC obtenía la mayor parte de su apoyo de los grupos étnicos del norte, los limbas, los temnes y los lokos.

Aunque el ferrocarril hacia el sur había sido diseñado inicialmente por los británicos para gobernar Sierra Leona, en 1967 su papel era económico. Transportaba la mayor parte de las exportaciones del país: café, cacao y diamantes. Los agricultores que cultivaban café y cacao eran mendes, y el ferrocarril era la ventana al mundo de Mendelandia. Este territorio había votado en su mayoría por Albert Margai en las elecciones de 1967, y Stevens, el ganador, estaba mucho más interesado en aferrarse al poder que en fomentar las exportaciones de Mendelandia. Su razonamiento era simple: lo que era bueno para los mendes era bueno para el SLPP, y malo para Stevens. Así que mandó arrancar la línea de ferrocarril hasta Mendelandia. A continuación, vendió las vías y el material rodante para que el cambio fuera tan irreversible como fuera posible. Ahora, al salir de Freetown hacia el este, se pasan las estaciones de ferrocarril de Hastings y Waterloo. Están en estado ruinoso. No hay más trenes a Bo. Evidentemente, la drástica acción de Stevens perjudicó fatalmente a algunos de los sectores más vibrantes de la economía de Sierra Leona. Sin embargo, como muchos de los líderes de la postindependencia africana, cuando hubo que elegir entre consolidar el poder y fomentar el crecimiento económico, Stevens eligió consolidar su poder, y nunca volvió la vista atrás. Actualmente, ya no se puede ir en tren hasta Bo porque, igual que el zar Nicolás I, que temía que el ferrocarril llevaría la revolución a Rusia, Stevens creía que los ferrocarriles reforzarían a sus adversarios. Como muchos otros gobernantes que poseen el control de las instituciones extractivas, temía las amenazas a su poder político y estaba dispuesto a sacrificar el crecimiento económico para frustrarlas.

A primera vista, la estrategia de Stevens contrasta con la de los británicos. Sin embargo, hubo una continuidad significativa entre el gobierno británico y el régimen de Stevens que ilustra la lógica de los círculos viciosos. Stevens gobernó Sierra Leona extrayendo recursos de su pueblo con métodos similares. Todavía estaba en el poder en 1985 no porque hubiera sido reelegido popularmente, sino porque, después de 1967, estableció una violenta dictadura, asesinando y hostigando a sus adversarios políticos, sobre todo a los miembros del SLPP. Se autoproclamó presidente en 1971, y, a partir de 1978, Sierra Leona solamente tuvo un partido político, el APC de Stevens. Por lo tanto, logró consolidar su poder, aunque el coste fuera empobrecer a gran parte del
hinterland
.

Durante el período colonial, los británicos utilizaron un sistema de gobierno indirecto para gobernar Sierra Leona, como con la mayoría de sus colonias africanas. En la base de aquel sistema estaban los jefes supremos, que recaudaban impuestos, repartían justicia y mantenían el orden. Los británicos trataban con los agricultores del cacao y el café no aislándolos, sino obligándolos a vender toda su producción a unas juntas de comercialización desarrolladas por la oficina colonial supuestamente para ayudar a los agricultores. Los precios de los productos agrícolas fluctuaban violentamente con el tiempo. Los precios del cacao podían estar altos un año, pero bajos al siguiente. Los ingresos de los agricultores fluctuaban conjuntamente. La justificación para las juntas de comercialización era que ellas, no los agricultores, absorberían el precio de las fluctuaciones. Cuando los precios mundiales fueran elevados, la junta pagaría a los agricultores de Sierra Leona menos que el precio mundial, pero cuando los precios mundiales fueran bajos, harían lo contrario. En principio, parecía una buena idea, pero la realidad era muy distinta. La junta de Comercialización de Productos de Sierra Leona fue establecida en 1949. Evidentemente, necesitaba una fuente de ingresos para funcionar, y la forma natural de conseguirlos era pagar a los agricultores solamente un poco menos de lo que deberían haber recibido en años buenos o malos. Estos fondos podían utilizarse entonces para la Administración y los gastos generales. Pronto el «un poco menos» se convirtió en «mucho menos». El Estado colonial utilizaba la Junta de Comercialización como forma de recaudar impuestos elevados a los agricultores.

Muchos esperaban que las peores prácticas de la dominación colonial del África subsahariana acabaran después de la independencia, y que el uso de las juntas de comercialización para cobrar impuestos excesivos a los agricultores llegara a su fin. Sin embargo, no fue así. De hecho, la extracción de los agricultores mediante juntas de comercialización empeoró mucho. A mediados de los sesenta, los agricultores de nuez de palmera conseguían el 56 por ciento del precio mundial de las juntas de comercialización; los agricultores de cacao, el 48 por ciento, y los agricultores de café, el 49 por ciento. Cuando Stevens dimitió del cargo, en 1985, para permitir que el sucesor que había elegido, Joseph Momoh, se convirtiera en presidente, esos porcentajes eran del 37, 19 y 27 por ciento, respectivamente. Por muy lamentable que parezca, era mejor que lo que los agricultores conseguían durante el dominio de Stevens, que a menudo había sido tan poco como el 10 por ciento, es decir, el 90 por ciento de los ingresos de los agricultores era extraído por el gobierno de Stevens, y no para proporcionar servicios públicos, como carreteras o educación, sino para enriquecerse él y sus secuaces y comprar apoyo político.

Otro elemento que formaba parte del gobierno indirecto británico fue la estipulación de que el cargo de jefe supremo sería para toda la vida. Para poder ser elegido jefe, se tenía que ser miembro de una «casa reinante» reconocida. La identidad de las casas dominantes en una jefatura se desarrollaba con el tiempo, pero se basaba esencialmente en el linaje de los reyes de una zona concreta y de las familias de la élite que firmaron tratados con los británicos a finales del siglo
XIX
. Los jefes eran elegidos, pero no democráticamente. Un organismo llamado Autoridad Tribal, cuyos miembros eran jefes de pueblos menores o eran nombrados por jefes supremos, por jefes de poblados o por las autoridades británicas, decidía quién se convertiría en el jefe supremo. Uno se podría imaginar que esta institución colonial también fue abolida o, como mínimo, reformada tras la independencia. Sin embargo, como las juntas de comercialización, no lo fue, y continuó sin cambios. Actualmente, los jefes supremos todavía son los encargados de recaudar impuestos. Ya no se trata de un impuesto por cabaña, pero sí de su descendiente más próximo, un impuesto al sufragio. En el año 2005, la Autoridad Tribal de Sandor eligió a un jefe supremo nuevo. Solamente podían presentarse candidatos pertenecientes a la casa dominante Fasuluku, que es la única casa dominante. El ganador fue Sheku Fasuluku, el tataranieto del rey Suluku.

El comportamiento de las juntas de comercialización y los sistemas tradicionales de propiedad de la tierra contribuyen considerablemente a explicar por qué la productividad agrícola es tan baja en Sierra Leona y gran parte del África subsahariana. En los ochenta, el politólogo Robert Bates se propuso comprender por qué la agricultura era tan poco productiva en África a pesar de que, según los libros de texto de economía, tendría que haber sido el sector más dinámico. Se dio cuenta de que no tenía nada que ver con la geografía ni con el tipo de factores comentados en el capítulo 2 que se ha afirmado que harían que la productividad agrícola fuera intrínsicamente baja, sino simplemente con que las políticas de precios de las juntas de comercialización eliminaron cualquier incentivo para que los agricultores invirtieran, utilizaran fertilizantes o protegieran la tierra.

La razón de que las políticas de las juntas de comercialización fueran tan poco favorable para los intereses rurales fue que aquellos intereses no tenían poder político. Aquellas políticas de precios interactuaban con otros factores fundamentales y hacían que la posesión fuera insegura, lo que reducía todavía más los incentivos para invertir. En Sierra Leona, los jefes supremos no solamente proporcionaban ley y orden y servicios judiciales, y recaudaban impuestos, sino que también eran los «guardianes de la tierra». A pesar de que las familias, clanes y dinastías tienen derechos como usuarios y derechos tradicionales en la tierra, en realidad los jefes tienen la última palabra sobre quién trabaja qué tierra. Los derechos de propiedad de la tierra solamente son seguros cuando uno está conectado con el jefe, quizá de la misma familia gobernante. La tierra no se puede comprar ni vender ni utilizar como garantía para un préstamo, y si se nace fuera de una jefatura, no se puede plantar ningún cultivo perenne como café, cacao o palma por miedo a que eso permita que uno establezca derechos de propiedad de facto.

El contraste entre las instituciones extractivas desarrolladas por los británicos en Sierra Leona y las instituciones inclusivas de otras colonias, como Australia, queda ilustrado por la forma en la que se manejaban los recursos minerales. En enero de 1930, se descubrieron diamantes en Kono, en el este de Sierra Leona. Eran diamantes aluviales, es decir, no se encontraban en minas profundas. Por lo tanto, el método principal de extracción era el cribado en ríos. Algunos sociólogos los denominan «diamantes democráticos» porque permiten que mucha gente se implique en la minería, lo que crea una oportunidad potencialmente inclusiva. No es el caso de Sierra Leona. El gobierno británico, ignorando alegremente la naturaleza intrínsecamente democrática de cribar para encontrar diamantes, estableció un monopolio en todo el protectorado, lo llamó Sierra Leone Selection Trust, y se lo concedió a los De Beers, la enorme compañía minera de diamantes sudafricana. En 1936, De Beers también recibió el derecho a crear la Diamond Protection Force, un ejército privado que llegaría a ser más grande que el del gobierno colonial en Sierra Leona. De todas formas, la disponibilidad general de los diamantes aluviales hizo que la situación fuera difícil de controlar. En los cincuenta, la Diamond Protection Force se vio superada al tener que hacer frente a miles de mineros de diamantes ilegales, una enorme fuente de conflicto y caos. En 1955, el gobierno británico abrió algunos de los campos de diamantes a buscadores con licencia que no pertenecían al Sierra Leone Selection Trust, aunque la empresa conservara las zonas más ricas en Yengema, Koidu y Tongo Fields. Después de la independencia, las cosas empeoraron. En 1970, Siaka Stevens nacionalizó de facto el Sierra Leone Selection Trust, creando la National Diamond Mining Company (Sierra Leone) Limited, en la que el gobierno, es decir, Stevens, en la práctica tenía el 51 por ciento de las acciones. Era la fase inicial del plan de Stevens para hacerse con el control de las minas de diamantes del país.